STF adia decisão sobre orçamento secreto com placar de 5 x 4 por derrubada

Com cinco votos a favor de declarar a inconstitucionalidade do orçamento secreto, o Supremo Tribunal Federal adiou para a próxima segunda-feira, 9, a decisão final sobre a derrubada ou manutenção do esquema operado a partir das emendas de relator-geral do orçamento (RP-9) e revelado pelo Estadão.

Nesta quinta-feira, 15, durante a terceira sessão de julgamento sobre o tema, os ministros Edson Fachin Luís Roberto Barroso, Luiz Fux e Cármen Lúcia acompanharam a relatora Rosa Weber, que classificou o orçamento secreto como ‘incompatível com a ordem constitucional, democrática e republicana’.

Já os ministros André Mendonça, Kassio Nunes Marques, Alexandre de Moraes e Dias Toffoli não votaram pela derrubada do esquema, e sim defenderam que o Congresso seja obrigado a dar transparência aos repasses, além de adotar uma série de critérios para a indicação de valores.

O julgamento foi suspenso antes da apresentação dos votos dos ministros Gilmar Mendes e Ricardo Lewandowski. Segundo a presidente do STF, a análise do caso será retomada na manhã da próxima segunda-feira, 19, na sessão de encerramento do ano judiciário.

Ao pedir a retomada da votação na semana que vem, Lewandowski elogiou a resolução do Congresso que tenta mudar as regras do orçamento secreto enquanto a Corte analisa o tema. Já o decano Gilmar Mendes foi além e disse que os ministros precisam refletir sobre o tema por ser determinante para a relação entre os Poderes.

O ministro alertou que dois presidentes foram alvo de impeachment por perder apoio no Congresso. “Em jogo está a governabilidade”, avisou Gilmar.

O primeiro a votar na sessão desta quinta foi o ministro André Mendonça, o mais novo no tribunal. Ele apontou ‘omissão parcial’ do Executivo e Legislativo quanto aos princípios da transparência e da publicidade, mas defendeu que o Supremo apenas oriente o Congresso a garantir às RP-9 ‘similares níveis de garantia de transparência’ aos vistos no caso das emendas individuais e de bancada.

Em seguida, se manifestou o ministro Kassio Nunes Marques, que inicialmente defendeu que as ações pelo fim do orçamento secreto sejam sequer conhecidas. O magistrado também divergiu da ministra Rosa Weber e defendeu que o esquema seja declarado contrário, apenas, ao princípio de transparência. Ele quer dar 30 dias para que o Congresso ajuste o orçamento de 2022, fazendo com que demandas de parlamentares sejam tornadas públicas, tornando possível o rastreamento dos recursos.

O ministro Alexandre de Moraes também divergiu quanto à declaração de inconstitucionalidade do orçamento secreto. O magistrado propôs que o Congresso tenha de publicizar os destinos e objetivos das emendas. Além disso, o ministro quer que os valores sejam distribuídos entre os parlamentares seguindo regras de proporcionalidade. Segundo o gabinete do magistrado, o voto de Alexandre é um ‘voto médio’.

Os ministros Edson Fachin e Luís Roberto Barroso acompanharam integralmente a relatora, Rosa Weber, para declarar a inconstitucionalidade do orçamento secreto. Fachin destacou que ‘não há transparência quando não se explicita os critérios objetivos da eleição de prioridade’. Barroso ressaltou que o esquema montado pelo governo Jair Bolsonaro gerou ‘desiquilíbrio imenso à separação de poderes’.

O ministro Dias Toffoli defendeu que as emendas de relator ‘podem e devem atender aos princípios constitucionais e legais’ desde que sigam uma série de critérios. Segundo o ministro, as emendas de relator (RP-9) devem seguir os princípios da ‘transparência, proporcionalidade, imparcialidade e isonomia.

Assim, Toffoli propôs que as RP-9 sejam alocadas somente seguindo uma relação de programas estratégicos e projetos prioritários – lista a ser definida pelo Executivo. Além disso, para o ministro, deve haver um limite de valores repassados a cada município e os pagamentos devem ter um ‘papel integrante no planejamento nacional’.

A ministra Cármen Lúcia também acompanhou o voto de Rosa. A magistrada disse que não é possível tratar uma emenda parlamentar como ‘barriga de aluguel’. Também chegou a afirmar que o Brasil é uma república e ‘não uma entidade estatal com o nome segredo. “As coisas do estado do povo tem que ser de conhecimento do povo”, ressaltou.

O voto de Toffoli

Em seu voto, Toffoli destacou que, atualmente, as emendas de relator se confundem com as emendas individuais, ‘pulverizando a aplicação dos escassos recursos em projetos paroquiais, sem atender a uma programação estratégica e de alcance nacional, além de não observar a isonomia na distribuição, possibilitando atendimento seletivo de demandas’.

Segundo Toffoli, as emendas de relator ‘podem e devem atender aos princípios constitucionais e legais’ desde que sigam uma série de critérios. Elas devem seguir os princípios da ‘transparência, proporcionalidade, imparcialidade e isonomia’, ressaltou o ministro.

Assim, Toffoli propôs que as RP-9 sejam alocadas somente seguindo uma relação de programas estratégicos e projetos prioritários – lista a ser definida pelo Executivo. Além disso, para o ministro, para assegurar a isonomia, deve haver um limite de valores repassados a cada município e os pagamentos devem ter um ‘papel integrante no planejamento nacional’.

O magistrado votou por dar 90 dias para que o Executivo e o Legislativo regulamentem as RP-9. Nesse período, segundo o ministro, o governo federal deve publicar a relação de programas nos quais devem ser alocadas as emendas.

O voto de Barroso

Ao iniciar seu voto, Barroso citou as denúncias de desvios operados por meio do orçamento secreto, clamando ao plenário: “Estamos lidando com uma situação extremamente delicada no Brasil. Peço que seja nosso papel constitucional dar o melhor contorno possível a atividade política em matéria orçamentária”.

Na avaliação do ministro, o esquema montado pelo governo Bolsonaro para obter apoio no Congresso gerou um ‘desiquilíbrio imenso à separação de poderes’. “Há um desequilíbrio evidente na alocação de recursos públicos que retira do poder executivo a capacidade do planejamento global em troca de escolhas que são paroquiais, que são legítimas em alguma medida, mas que não podem ser atendidas por esse mecanismo da emenda do relator”, destacou.

Barroso frisou que ‘nem o Congresso deve ser subordinado do presidente da República, nem o presidente deve ser refém do congresso’. Ainda afirmou que o orçamento secreto gera déficit ‘democrático” e ‘republicano’ ao País. Na avaliação do magistrado, as emendas de relator ‘sem limites’ esvaziam a capacidade do executivo de conduzir a governabilidade. “E um presidente fraco é um risco democrático, assim como um presidente super atrofiado”, indicou.

O ministro acompanhou Rosa Weber e Fachin e votou por declarar a inconstitucionalidade do esquema montado no governo Jair Bolsonaro. “O orçamento não pode ser secreto em nenhuma de suas dimensões”.

O voto de Fachin

O ministro Edson Fachin acompanhou integralmente o voto da relatora, ministra Rosa Weber, no sentido de declarar que o orçamento secreto não é compatível ‘com a ordem constitucional, democrática e republicana’.

O ministro destacou em seu voto que a discussão central no Supremo é a constitucionalidade das emendas de relator utilizadas no esquema do orçamento secreto, e não somente a falta de transparência desse dispositivo. “Não há transparência quando não se explicita os critérios objetivos da eleição de prioridade”, ressaltou.

Fachin ainda comentou rapidamente a proposta de resolução do Congresso que pretende estabelecer alterações no orçamento secreto. Segundo o ministro, a minuta discutida por senadores e deputados pode gerar uma “pulverização ainda maior” dos problemas decorrentes do esquema. O ministro, porém, se recusou a avaliar a fundo a discussão em curso na Câmara e do Senado.

O voto de Alexandre

Terceiro a votar, o ministro Alexandre de Moraes destacou, em seu voto, o fato de que apenas 70% dos deputados e 85% dos senadores assumiram o apadrinhamento das emendas do orçamento secreto. Tal cenário, segundo o magistrado, indica que ‘obviamente há um problema’. “Não é possível que não se identifique quem propôs (a indicação das emendas de relator)”, apontou. “A população tem o direito de saber quem indicou, para onde e porque”, seguiu.

Na avaliação do ministro, a falta de transparência do orçamento secreto gerou ‘ausência de controle e deturpações’. No entanto, o ministro disse entender que o Supremo ‘não deve acabar’ com as emendas de relator ou ou transformá-las ‘apenas em correções’. “Não porque eu concorde com o orçamento secreto. Mas porque acho que o congresso tem competência para legislar sobre isso. Além da questão da transparência, devem existir critérios mínimos”, ressaltou.

Alexandre propôs que o procedimento de transparência das RP-9 deve ser igual ao das emendas individuais, com a identificação do parlamentar responsável pela indicação da emenda, sua destinação e prioridade. Além disso, o ministro defendeu que haja proporcionalidade na distribuição dos valores. Para o magistrado, os valores não podem ser discricionariamente distribuídos, devendo levar em conta a proporcionalidade entre maioria e minoria, e a partir da definição, a proporcionalidade das bancadas.

O ministro ainda defendeu que as emendas de relator referente aos anos de 2021 e 2022 possam ser executadas, desde que se encaixem no mesmo procedimento de transparência das emendas individuais. Nos casos em que não for possível conferir publicidade, caberia aos ministros de Estado orientarem a execução dos montantes.

O voto de Mendonça

Em seu voto, o ministro André Mendonça destacou que ‘sempre houve’ emendas de relator para além das hipóteses de erro ou omissão – citadas na tese proposta pela ministra Rosa Weber. Na avaliação do magistrado, não é possível ‘caracterizar o estado de coisas vislumbrado a partir de 2020 como um desvio de finalidade das emendas de relator’. Ele divergiu da relatora do caso, ministra Rosa Weber, no ponto central da discussão: se as emendas utilizadas no esquema do orçamento secreto ferem a Constituição e, por isso, deveriam ser derrubada.

“Também não entendo possuir razão na alegação desenvolvido no sentido de que as emendas de relator seriam inconstitucionais por não possuírem a mesma estatura normativa das emendas individuais e de bancada”, disse Mendonça ao rejeitar uma das alegações dos partidos que questionam o orçamento secreto, de vício de inconstitucionalidade quanto ao regime das emendas.

Para o ministro, o orçamento secreto consiste apenas no deslocamento da discricionariedade na alocação de recursos dos Ministérios para o Congresso. Especialistas ouvidos pelo Estadão durante a série de reportagens que revelou o esquema explicaram que a transferência da tomada de decisão orçamentária do Executivo para Legislativo fere a separação e a harmonia entre os Poderes.

Mendonça anotou que ‘merece uma meditação prolongada’ de parte do Supremo ‘as condições de possibilidade e limite de uma intervenção’ da Corte sobre o orçamento secreto. O ministro defendeu que apenas seja feito ‘apelo’ ao legislador para que se normatize as emendas de relator ‘de modo a explicitar os fundamentos levados em consideração para fixar o volume financeiro da execução do RP-9 e os critérios de rateio do montante’.

O ministro apontou ‘omissão parcial’ do Executivo e Legislativo quanto aos princípios da transparência e da publicidade. O ministro diz haver o dever do Congresso de promover modificações nos procedimentos para garantir às emendas do relator geral ‘similares níveis de garantia de transparência’ aos vistos no caso das normas das emendas impositivas.

Segundo o magistrado, o tratamento das RP-9 não pode ser diferente daquele que é dado às emendas individuais e de bancadas, sendo necessária a ampliação dos mecanismos de controle dos recursos, com a devida indicação dos parlamentares responsáveis pelas emendas e a justificativa quanto à necessidade dos repasses.

O voto de Kassio

Segundo a votar durante a sessão desta quinta-feira, 15, o ministro Kassio Nunes Marques inicialmente defendeu que as ações pelo fim do orçamento secreto sejam sequer conhecidas. O magistrado também divergiu da ministra Rosa Weber e defendeu que o esquema seja declarado contrário, apenas, ao princípio de transparência.

Kassio defendeu dar 30 dias para que o Congresso ajuste o orçamento de 2022, fazendo com que demandas de parlamentares sejam tornadas públicas, tornando possível o rastreamento dos recursos.

“O Poder Judiciário não tem os elementos indispensáveis, nem a missão institucional, de avaliar o acerto ou desacerto de decisões parlamentares sobre o orçamento”, disse Nunes Marques. Ainda segundo o ministro, “quanto maior o poder do Legislativo sobre o orçamento, mais democrático é o País”.

Nunes Marques também afirmou que as discussões sobre o orçamento secreto seriam mais apropriadas à seara do Tribunal de Contas da União (TCU) em vez do Supremo. O ministro disse que Kassio disse que a Corte deve guardar a constituição e não o “regimento interno de casas legislativas”. Para ele, o esquema não fere a Constituição e consiste apenas num problema de publicidade que deveria ser corrigido pelo Congresso, ou, quando muito, por órgãos de controle.

Voto da relatora

Na sessão desta quarta, a ministra Rosa Weber apresentou um duro voto defendendo a derrubada do orçamento secreto. A ministra apontou ‘verdadeiro regime de exceção ao orçamento da União, em burla à transparência e a distribuição isonômica de recursos públicos’. Na avaliação da relatora, a execução do orçamento secreto pelo governo federal acontece ‘à margem da legalidade’.

“Julgo procedentes os pedidos para declarar incompatíveis com a ordem constitucional brasileira as práticas orçamentárias viabilizadoras do chamado ‘esquema do orçamento secreto’, consistentes no uso indevido das emendas de relator-geral do orçamento para efeito de inclusão de novas despesas públicas ou programações no projeto de lei orçamentária anual”, registrou a Rosa ao finalizar a leitura de seu voto nesta quarta.

Rosa propôs que o Supremo fixe a seguinte tese: “As emendas do relator-geral do orçamento destinam-se, exclusivamente, à correção de erros e omissões, vedada a sua utilização indevida para o fim de criação de novas despesas ou de ampliação das programações previstas no projeto de lei orçamentária anual”.

Com a retomada do julgamento, os demais ministros devem apresentar seus posicionamentos, acompanhando ou não a presidente da Corte.

O ministro Luiz Fux, que presidiu a Corte até setembro deste ano, sinalizou que a votação pode terminar ainda hoje. Servidores do Supremo acreditam que são baixas as chances de algum magistrado pedir vista neste processo. Caso o julgamento não se encerre, os ministros ainda terão a sessão extraordinária da próxima segunda, 19, quando será realizado o evento de encerramento do ano no Poder Judiciário.